Sammantaget har det nominella överskottsmålet lett till att 400-500 miljarder kr har lämnat Sverige via bytesbalansen (överinvesteringar utomlands) under perioden 2004–2013. Under samma period har nära 1000 miljarder kr sparats i den offentliga kassan. Totalt har svenska medborgare finansierat ca 1400-1500 miljarder kr på 10 år utan att ha fått någon egentlig nytta av pengarna. Hur har detta försvarats?

Rapporten Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4) utarbetades av en arbetsgrupp på ekonomiska avdelningen på Finansdepartementet. Den utgör kärnan av försvaret för överskottspolitiken.

Redan först i inledningsavsnittet av rapporten slås utvärderingens uppdrag fast:

Som ett led i regeringens arbete med att utvärdera och se över det finanspolitiska ramverket görs i denna rapport en översyn av överskottsmålet. Arbetet syftar till att (i) förtydliga motiven bakom överskottsmålet, (ii) diskutera olika utformningar av överskottsmålet, (iii) ge förslag på hur uppföljningen av överskottsmålet kan förbättras, samt (iv) diskutera om och i så fall hur överskottsmålets ställning bör stärkas.

Någon möjlighet att presentera något alternativ till det nominella överskottsmålet fanns alltså inte i uppdraget. Rapporten är skickligt skriven utifrån förutsättningarna, men i och med att dessa kraftigt har begränsats, ger rapporten en mycket skev bild av den ekonomiska verkligheten. För att visa detta analyseras nedan ett antal aspekter av rapportens innehåll.

Riskpremier

Göran Persson beskrev i boken Den som är satt i skuld är inte fri hur han med mössan i hand fick möta
smilande finansvalpar i New York i samband med 1990-talets ekonomiska kris i Sverige. Sedan dess har Sverige levt i en skräck för offentliga skulder och underskott. Persson ville ge en bild av att ju högre skulder ett land hade desto högre ränta fick landet betala. Bubblan om sambandet mellan det offentligfinansiella läget och riskpremier (dvs högre räntor) spräcktes i Ds 2010:4:

Arbetsgruppens tolkning av litteraturen är att det utifrån majoriteten av genomförda studier inte entydigt går att bedöma vilket samband som finns mellan det offentligfinansiella läget och riskpremier. … Arbetsgruppen gör sammantaget bedömningen att det utifrån befintliga empiriska studier inte går att dra några bestämda slutsatser om vad som är ett välavvägd mål för den offentliga sektorns sparande om syftet med målet i första hand ska vara att undvika höga riskpremier vid kraftiga konjunkturavmattningar. Arbetsgruppen gör dock den subjektiva bedömningen, baserad på den svenska utvecklingen under nuvarande och tidigare kriser, att det ändå förefaller motiverat för Sverige, som ett litet exportberoende land med egen valuta och konjunkturkänsliga finanser, att ha ett relativt sett starkt offentligfinansiellt utgångsläge vid kraftiga konjunkturavmattningar jämfört med andra länder som inte är lika utsatta.

I stället för arbetsgruppens subjektiva bedömning borde gruppen ha nöjt sig med att ha fasta regler för budgethanteringen med utgiftstak m.m. Gruppen borde inte ha rekommenderat ett nominellt överskottsmål (=”starkt offentligfinansiellt utgångsläge”).

Jämför med den privata sidan. Ta en person utan skulder som går i pension och med en villa på landsbygden värd 1 miljon som vill låna en halv miljon för att finansiera byggandet av en stor verkstad i villan. Jämför med en företagare, som tjänar 80 000 kr i månaden och med 2 miljoner i lån på sin lägenhet och som vill låna ytterligare en miljon för att köpa en lyxbil. Om inte pensionen för den förre är över den normala, kommer banken inte att bevilja något lån. Och om banken beviljar ett lånet, kommer räntan att bli lite högre än på andra huslån, eftersom banken tar en risk med den låga pensionen. Företagaren med en stor skuld kommer däremot att få ytterligare lån eftersom han har en rejäl betalningsförmåga. Hans ränta kommer sannolikt att bli lägre än pensionärens. Mycket talar för att det ser likadant ut när det gäller statsskulder. Det handlar alltså om betalningsförmågan.

Egen valuta

Den svenska krisen 1992–96 löstes främst genom att kronan minskade i värde i förhållande till andra valutor och den svenska exporten kunde stärkas genom att exportindustrin blev mer konkurrenskraftig med en lägre värderad krona. Därmed var behovet av buffertar i ekonomin mindre. Alla jämförande exempel i rapporten (t.ex. amerikanska delstatsbudgetar) har utgått från en fast valuta. Kan inte valutan sjunka i värde, är behovet av buffertar betydligt större. Sverige har haft en folkomröstning om euron och en klar majoritet (56 %) har föredragit en egen valuta. Då bör inte rapporten förutsätta att Sverige har anslutit sig till en fast valuta, utan anpassa sina exempel till ekonomier med egen valuta och sänka kraven på buffertar.

Offentlig nettoförmögenhet

Sverige hade vid utgången av 2013 en nettoförmögenhet på 26 % av BNP. För att underhålla nivån på nettoförmögenheten som andel av BNP krävs enligt rapporten ett ständigt överskott i varje budget på ca 1–2 % fram till 2085 (diagram 7.4 i rapporten). Detta överskott måste kompensera inflation och tillväxt. Om budgetarna blir balanserade står ju nettoförmögenheten i absoluta termer stilla (om inte tillgångarna ökar i värde), samtidigt som BNP ökar med inflation och tillväxt. När BNP ökar och nettoförmögenheten står stilla, minskar nettoförmögenheten som andel av BNP. Och nettoförmögenhetens andel av BNP behöver helst öka enligt rapporten för att säkra större buffertar vid en långvarig konjunkturnedgång.

Det bör då noteras att det som pumpas in i överskottssparandet rycker undan en stor marknad som leder till att medel som tjänas in på exportöverskottet investeras utanför Sverige. Ju mer som sparas i överskottsbudgetarna desto större blir det svarta hålet i bytesbalansen. Överskottssparandet och bytesbalansen är som kommunicerande kärl. Detta är en kärna i konsekvenserna av överskottsmålspolitiken!

Nu till den avgörande kritiken mot det nominella överskottsmålet: Om man vänder på resonemanget med försvaret av en positiv nettoförmögenhet, skulle en negativ nettoförmögenhet kräva ett underskott i varje budget för att nivån på nettoförmögenheten inte skulle förändras relativt en växande BNP. Det är så nationalekonomer resonerar i USA och är beredda att försvara en negativ nettoförmögenhet och upprepade budgetunderskott i form av offentliga investeringar. I ljuset av detta finns finansiellt utrymme för att underbalansera budgeten mer än fallet för ett skuldmål. Sverige skulle ha kunnat underbalansera budgetar i 6-8 år framåt på detta sätt så att landet kommer ned i en nettoskuld som motsvarar ett ”investeringsbehov”. Så stark är svensk ekonomi sett utifrån ett finansiellt skuldperspektiv. Det offentliga sparandet är ett andra stort svart hål, som årligen urholkar svensk
ekonomi med mer än 100 miljarder kronor.

Det kan t.ex. nämnas att i samband med fastighetkrisen i USA och euro-krisen i Europa har USA och Tyskland inte
bara låtit sina statsskulder följa BNP utan även öka. USAs och Tysklands statskulder låg båda på ca 65 % av BNP 2008. 2014 var USAs statsskuld 101 % och Tysklands 77 % av BNP. Det är så dessa länder har mött sina största finansiella kriser på 50–60 år. Länderna har investerat sig ur kriserna. Det bör också nämnas att USA-dollarn är en världsvaluta som de allra flesta länder har i sin valutareserv och därför är beredda att försvara dollarns värde. Detta kan förklara varför USA har kunnat öka landets statsskuld så mycket.

I Sverige vill regeringarna spara i stället. Så illa har dock inte Sverige drabbats av nämnda kriser som USA och Tyskland. Därför argumenteras här inte för ett nettoskuldmål som innebär att Sverige går från en nettoförmögenhet till en nettoskuld, utan för ett skuldmål som innebär att storleken på statsskulden tillåts följa BNP.

Vad görs åt bytesbalansen?

Rapporten har vidare hänvisat till Assar Lindbecks debattartikel i Dagens Nyheter 2008-01-20 ”Slopa överskottsmålet och använd pengarna nu”:

Ett annat argument som framförts är att ett överskottsmål inte bidrar till ökad effektivitet om det samtidigt leder till ett betydande överskott i bytesbalansen och därmed till kapitalexport som främjar investeringar i utlandet och inte i Sverige.

Det är anmärkningsvärt hur enkelt rapporten kan avfärda en årlig kapitalexport på 235 miljader kr på följande sätt:

Även om det antogs att bytesbalansen skulle minska lika mycket som en eventuell sänkning av sparmålet för den offentliga sektorn, skulle det krävas väldigt stora nedjusteringar av det finansiella sparandet för att ta ned bytesbalansöverskottet från de senaste årens höga nivå. Överskottet i bytesbalansen har sedan det nominella överskottsmålet infördes uppgått till i genomsnitt 6,7 procent av BNP (2000–2008). Slutsatsen av detta är att om det finns en oro för att de stora överskotten i utrikeshandeln leder till kapitalexport, så kan ett slopande av överskottsmålet bara avhjälpa problemet i begränsad utsträckning. Det är framförallt andra faktorer som har bidragit till de stora överskotten; på senare år ett mycket högt privat sparande.

Oberoende av vilka faktorer som bidragit till de stora överskotten i bytesbalansen har här i avsnittet om 2300 miljarder kr har förts ur Sverige på 10 år! Följdinvesteringar visats att ett övergivande av överskottsmålet till en väsentlig del kan minska bytesbalansöverskottet — det svarta hålet i svensk ekonomi. Bytesbalansöverskottet har också gått i takt med tillämpningen av överskottspolitiken, som inleddes i mitten på 90-talet.

När det gäller det ökade privata sparandet saknas helt en analys av hur detta ser ut. En hel del talar för att det är ökningen av värdet på bostadsrätter som står för ökningen av sparandet. Om bostadsbyggandet ökar, motverkas denna tendens. En annan faktor är det ökade pensionssparandet, som skulle minska väsentligt, om pensionsåldern höjs. Naturligtvis kommer det privata köpet av statsobligationer och statsskuldsväxlar öka det privata sparandet. Men är det inte bättre att arbetslösheten minskar med 3 % och sparandet ökar än att staten blir rik och medborgarna fattigare med fler arbetslösa. Det är svårt att förstå att regeringen skulle vilja bibehålla det nominella överskottsmålet för att på så sätt ”minska klyftorna” mellan rika och fattiga.

”Generationell rättvisa”

Under rubriken ”Generationell rättvisa” (som man får anta ska betyda ”Rättvisa mellan generationerna”) har rapporten pekat på att det behövs ett utrymme för att kompensera att sysselsättningsgraden minskar vid stora pensionsavgångar, som nu är aktuell med dem som är födda strax efter andra världskriget. Detta är bara en tillfällig förändring i sysselsättningsgraden som i praktiken redan är passerad idag 5 år efter rapporten. Men rapporten nämner inte en annan sida av skillnaden mellan olika generationer.

Om det krävs att budgetar över en konjunkturcykel sammantaget ska leverera ett överskott på 1 % av BNP kommer statsskulden att ständigt minska relativt BNP. Rapporten tar inte upp den orättvisa mellan generationer som innebär att dagens generationer kommer att lämna över en statsskuld som är mycket mindre i relation till BNP än den statsskuld som de tog över. Med en tillväxt i ekonomin kommer framtida generationer alltid att finansiellt bli rikare än de föregående. Borde inte dagens generationer — med en oförändrad statsskuld i förhållande till BNP — i stället lämna efter sig full sysselsättning, en bättre infrastruktur och en hög utbildningsnivå till framtida generationer?

I stället för att staten ska samla på sig en buffert som hela tiden tappar i värde med tillväxt och inflation kan t.ex. pensionsåldern indexeras så att den knyts till medellivslängden och enligt svenska prognoser skulle stiga till 67,5 års ålder år 2050. En sådan lösning har redan genomförts i Danmark sedan 10 år tillbaka. Ingenting nämns om den danska lösningen i rapporten.

Arbetslöshet

Under perioden 2004–2013 har arbetslösheten bara varit under 7 % ett kort avsnitt år 2007–2009. Mellan 2000 och 2004 har den legat runt 6 % och aldrig varit under 5 %. (Se www.tradingeconomics.com/) Idag (maj 2015) är arbetslösheten drygt 8 %. Det ser ut som om en överarbetslöshet följt överskottsmålet. Detta verkar ha gått arbetsgruppen helt förbi. I stället gör gruppen ett hypotetiskt konstaterande:

Perioder med hög arbetslöshet riskerar också att leda till lägre kompetens och därmed sjunkande produktivitet hos de som blir arbetslösa. Detta kan på sikt leda till en varaktigt eller till och med permanent högre arbetslöshet.

Men detta knyts inte till den verklighet åren 2000 till 2010 som arbetsgruppen har haft att bevaka. I ett basscenario antas på längre sikt arbetslösheten ligga på 4,3 procent och arbetskraftsdeltagandet på runt 80,5 procent. Visserligen har Sverige genomgått två kriser efter 2008, men denna beskrivning av den framtida utvecklingen verkar främmande i relation till överskottsmålets realiteter hittills.

Invandring

Rapporten har överhuvudtaget inte tagit höjd för någon invandring. På sin höjd har den konstaterat att en bättre integration av utrikes födda skulle ge en lägre nettoskuld år 2090 på 131 miljarder kr.

Slutord om Ds 2010:4

Arbetsgruppen har definierat motiven till överskottsmålet som följer:

(i) långsiktigt hållbara offentliga finanser, (ii) en jämn fördelning av resurser mellan generationerna, (iii) ekonomisk effektivitet, samt (iv) tillräckliga marginaler så att stora underskott kan undvikas i lågkonjunkturer även vid en politik som aktivt motverkar lågkonjunkturer.

Kommentarer: (ii) en jämn fördelning av resurserna mellan generationerna har kommenterats tidigare. Beträffande (iii) ekonomisk effektivitet har i avsnittet Tillväxten och överskottsmålet (5) visats att ett avskaffande av ett nominellt överskottsmålet till förmån för ett skuldmål under perioden 2004–2013 skulle ha höjt tillväxten från 2,8 % till 6,6 %. Det som Assar Lindbeck pekade på om dålig ekonomisk effektivitet kvarstår alltså. Beträffande motiven (i) långsiktigt hållbara offentliga finanser och (iv) tillräckliga marginaler så att stora underskott kan undvikas i lågkonjunkturer har utredningen gjort åtskilliga prognosscenarier fram till 2099. Prognoserna innebär att skattepengar eller besparingar ständigt ska lyftas ur den normala cirkulationen till offentligt sparande med följd att den inhemska ekonomin dräneras och investeringarna flyttas till andra marknader i andra länder, där den inhemska ekonomin inte dräneras av ett nnominellt överskottsmål. Scenarierna förutsätter bara en extremt begränsad invandring.

Sammantaget har arbetsgruppen utifrån en sparvision skapat en politisk ekonomi, som bortser från tämligen
självklara nationalekonomiska samband. I en sådan ekonomi är det mycket lätt hänt att svarta hål finns inbäddade.

Bryt ut investeringarna ur budgetens utgiftstak

En privatperson bör få sina löpande intäkter och kostnader att gå ihop, men kan investera åtskilliga gånger sin årslön i en bostad. Samma sak gäller för företag och de som vill expandera använder sig av det lånade aktiekapitalet för sina investeringar. Varför kan inte staten låna och investera för framtiden i utbildning och infrastruktur, om en extremt hög betalningsförmåga finns (Sverige är inte Grekland)?

Att inte inrätta en särskild investeringsdel i den offentliga budgeten ger en oriktig bild av budgetens
inverkan på ekonomin och till dålig ekonomisk politik. Framför allt väg- och järnvägsprojekt men även utbildning är typiska investeringsprojekt, eftersom nyttan av projekten realiseras först när de är klara och en lång tid därefter. All sorts kapital — materiellt som immateriellt, maskinellt som mänskligt, offentligt som privat — bidrar till vår framtida produktion. Om järnvägar och vägar förbättras kan företags transportkostnader och anställdas pendlingstider minskas och därmed göra företagslokalisering och bostadsbyggande mer lönsamt. Om utbildningsnivån ökar, kan företag lättare hitta ny arbetskraft och de med den nya efterfrågade utbildningen får lättare att hitta jobb. Naturligtvis gäller det att satsa på rätt infrastruktur och rätt utbildning. Om underskotten p.g.a. dessa satsningar ökar vårt bestånd av produktivt kapital, kommer de att vara bra för framtiden och kommande generationer. Om man inte skiljer på investeringskostnader och driftskostnader i den offentliga budgeten, riskerar man att för samhället strategiska och för framtidens välfärd centrala investeringar ersätts av ”politiskt korrekta” åtgärder eller kortsiktig konsumtion.

För att uttrycka saken mer drastiskt: Nominellt överskottsmål och balansmål är en återgång till medeltida finansiering. Under medeltiden, innan banker/finansieringsinstitut fanns, kunde större projekt bara genomföras (och underhållas), om man hade pengarna i handen. Därför har vi sedan medeltiden i stort sett bara kyrkor och kloster kvar, byggnader som betalades av böndernas tionde (10 % skatt). När bankerna började fungera som finansieringsinstitut såg vi t.ex. i norra Italien ett revolutionerande expansivt byggande, främst i städerna. Med överskottsmålet kommer i praktiken alla offentliga utbildningsinsatser och byggprojekt att betalas omedelbart — långt innan nyttan av projekten har förverkligats. Dagens generationer betalar alltså framtida generationers välfärd.

Hur genomförs en investeringsbudget praktiskt? Man skulle helt enkelt låta driftskostnaderna i budgeten omfattas av ett balansmål och investeringskostnaderna begränsas så att den totala offentliga lånestocken procentuellt inte ökar mer än bruttonationalprodukten (BNP). Det handlar om att bibehålla utgiftstaket inom de flesta utgiftsområdena, men släppa taket på ett begränsat antal investeringsposter. Naturligtvis kommer det att bli gränsdragningsproblem mellan vad som klassas som investerings- respektive driftskostnader. Av de ca 100 miljarder som blir investeringskostnader är det sannolikt mindre än 10 % där man får problem med klassningen. Om man har problem med dessa 10 % får man antingen pröva sig fram eller helt enkelt ta bort dem från investeringssidan. Inför en lysande framtid, där Sveriges medborgare äntligen får betalt för lojalitet gentemot lagarna, för hög sysselsättningsgrad och produktivitet, är det små problem som landet har råd med.

Reformer bör gynna hög sysselsättning

Däremot får pengarna inte användas för åtgärder som minskar sysselsättningsgraden, som t.ex. höjning av
arbetslöshetsersättningen när Sverige ligger nära full sysselsättning. Då är det inte längre regeringens sparpolitik som har orsakat att någon har blivit arbetslös utan mer den arbetslöse själv. Under hög arbetslöshet bör den ansvariga regeringen därför betala hög arbetslöshetsersättning, en ersättning som successivt minskas allteftersom arbetslösheten minskar genom offentliga investeringar. En sådan modell är inte bara moralisk utan även konjunkturpolitiskt riktig. Det får inte bli som vid 90-talskrisen att arbetslöshetsersättningen minskades ”pga att regeringen inte hade råd” när arbetslösheten låg på 13 % och att den höjdes vid mitten på 00-talet då ”regeringen hade råd”. Den modellen är omoralisk, eftersom den sätter regeringen och inte de arbetslösa i första rummet, och konjunkturpolitiskt kontraproduktiv.

Att ta bort avdragen för pensionsförsäkring ökar sysselsättningsgraden för pensionärer, medan en ökning av skatten för de pensionärer som arbetar minskar sysselsättningsgraden. En höjning av pensionsåldern ökar sysselsättningsgraden.

En höjd sysselsättning, en höjd utbildningsnivå och en förbättrad infrastruktur kommer att öka Sveriges betalningsförmåga och ge lägre räntor på framtida investeringar.